湖南邵阳。视觉中国/图
“支持市县相关项目收尾，清偿拖欠账款，防范化解风险。”2025年6月13日，湖南省财政厅公布的预算调整方案中写道，新增专项债限额里，将按政策切出部分额度，根据各地符合条件的存量政府投资项目债务等因素测算分配，清偿拖欠账款。
5月底，湖南省人大融媒体中心披露，将有200亿元专项债用于解决政府拖欠企业账款，且全部转贷至市县一级。
公开资料显示，这是专项债首度用于偿还政府拖欠企业账款。
地方政府债券分为一般债和专项债，通常由省级政府部门代为发行。一般债投向没有收益的公益性项目，主要以一般公共预算收入还本付息。专项债则投向具备收益的公益性项目，以项目对应的政府性基金收入或专项收入还本付息。
目前，专项债已成为主要的政府债券。根据财政部数据，截至2024年末，全国地方政府债务余额47.5万亿元，专项债占比65%。
上海对外经贸大学金融管理学院讲师钱一蕾告诉南方周末记者，专项债用于偿还企业欠款，有助于破解地方“三角债”循环，盘活实体经济的流动性，促进上下游企业再生产和再投资的信心。
粤开证券首席经济学家罗志恒对南方周末记者分析，当前，由于经济恢复基础不牢固，部分地区一定程度上还存在“连环欠”的情况，地方政府发行专项债偿还企业账款，有利于改善企业的现金流，让上下游企业循环起来，从而能够增加投资、支付员工工资等，“满盘皆活”。
缓解“三角债”困境
2025年政府工作报告介绍，拟安排地方政府专项债券4.4万亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。
3月，国务院研究室主任沈丹阳在新闻发布会上介绍，减负担就是要让企业轻装上阵，重点是加力推进清理拖欠企业账款工作。账款拖欠，既有企业之间欠的，也有政府欠企业的。
“今年将采取一些措施，比如安排地方政府专项债，用于消化地方政府拖欠企业的账款，同时还将强化源头治理和失信惩戒，落实解决拖欠企业账款问题的长效机制。”
此次200亿元用于偿还政府拖欠企业账款，意味着政策已经落地，后续其他省份也会有相应举措。
中央财经大学教授温来成向南方周末记者解释，利用专项债偿还政府拖欠企业账款，是临时性的、不得已而为之的政策，能够部分解决“政府—国企—民企—农民工”的资金循环问题。
目前，各地企业应收账款居高不下。国家统计局数据显示，截至2024年末，规模以上工业企业应收账款26.06万亿元，比上年末增长8.6%。应收账款平均回收期为64.1天，比上年末增加3.9天。
专项债用于偿还政府拖欠企业账款，也说明其使用范围正继续扩围。
2024年以来，全国多地还开始使用专项债资金收储土地。目前，中央层面并未具体说明，将发行多少专项债用于偿还拖欠企业账款。
钱一蕾认为，现阶段通过专项债资金偿付企业欠款，是缓解现实困难的临时性纾困措施。随着地方“三角债”问题逐步缓解，专项债的使用重心仍应回归到支持项目建设上来，尤其是加大对新兴产业发展和新型基础设施建设的投入，助推经济高质量发展。
专项债用于偿还拖欠企业账款后，是否会增加地方政府债务付息压力？
在钱一蕾看来，尽管专项债偿付企业欠款，本身没有直接收益，但对当地整体的经济、民生和财税收入增长有益。随着经济和财政情况逐步回暖，未来这笔债务可以使用财政收入偿还。
罗志恒也表示，要从财政服务经济社会全局的角度看待专项债的重要作用，而非仅仅从专项债本身。当经济循环畅通、回升向好时，由此增加的税收等财政收入能更好地缓解专项债的付息负担等。
加大治理拖欠企业账款力度
过去几年，中央层面一直在推进解决拖欠企业账款问题。
2023年10月以来，全国各地开始大规模发行特殊再融资债券，累计金额超过万亿元。
当时，多位地方财政系统官员向南方周末记者透露，此次特殊再融资债券有两个主要投向，一个是置换高息的非标债务，另一个是偿还政府部门拖欠企业的账款。
2024年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于解决拖欠企业账款问题的意见》,要求强化部门协同，加强对重点领域、重点行业拖欠成因及防范化解举措的研究，合力解决拖欠企业账款问题。
2025年3月，国务院常务会议审议通过《加快加力清理拖欠企业账款行动方案》，要求在前期工作基础上进一步加大力度，压实责任，健全机制，完善相关法律法规，强化源头治理和失信惩戒，确保清欠工作取得实实在在成效，坚决遏制新增拖欠。
6月10日晚间，一汽集团、东风集团、广汽集团、赛力斯集团、比亚迪等车企宣布，承诺对供应商的支付账期不超过60天。东风集团表示，此举是响应国务院《保障中小企业款项支付条例》的重要举措。
2025年3月，国务院公布《保障中小企业款项支付条例》，要求加大对机关、事业单位和大型企业拖欠中小企业款项的清理力度。
值得注意的是，湖南是专项债“自审自发”的试点省份之一。
2024年12月25日，国务院办公厅印发通知，表示将下放专项债券项目审核权限，选择部分管理基础好的省份以及承担国家重大战略的地区开展专项债券项目“自审自发”试点，支持经济大省发挥挑大梁作用。
长期以来，专项债发行需经层层审核，并最终由财政部和国家发展改革委批准。此后，专项债的审批权限，将被下放至省级政府。
试点包括10省市1地区：北京市、上海市、江苏省、浙江省、安徽省、福建省、山东省、湖南省、广东省、四川省，以及河北雄安新区。其中,有7个省市2023年专项债余额位列全国前十位。
罗志恒分析，这些区域，产业基础较好、管理相对完善，下放审核权限能提高资金和项目的使用效率，减少在途时间。
他指出，2025年两会通过的政府工作报告和预算报告明确提高了专项债的新增额度、拓展了使用范围，连同2024年底扩大专项债的投向范围、提高用作资本金的比例、试点自审自发等改革举措，目的在于尽快让财政资金发挥出扩大投资、促进房地产市场止跌回稳、加快化债和畅通国民经济循环等作用。
此次，湖南省财政厅的预算调整方案中介绍，专项债将全面落实“自审自发”试点要求，严格遵循“资金跟着项目走”安排原则，以各地通过审核的项目需求为主要因素，结合综合财力、综合债务率、债务管理绩效等因素测算分配。
南方周末记者 吴超
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